林闽钢

农村最低生活保障制度指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。农村扶贫开发是指国家机关和社会各界通过扶持产业发展，完善基础设施，改善生产、生活条件和教育、医疗、卫生条件，提高人口素质，开展技能培训，促进转移就业等措施，帮助农村贫困地区及贫困人口提高自我发展能力、实现脱贫致富的活动。日前，民政部、国务院扶贫办、中央农办、财政部、国家统计局、中国残联印发《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》（以下简称指导意见）是按照精准扶贫和精准脱贫基本方略，从“六个精准”和“五个一批”要求出发，以强化农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接为重点，通过形成政策合力，做实做厚精准扶贫“底盘”，对进一步发挥农村低保制度在脱贫攻坚战中的政策性兜底保障作用，对于提升各级政府精准扶贫和精准脱贫的整体能力，增进人民福祉具有重要意义。

一、抓住政策合力形成的时间窗口，促进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接

“十三五”时期，在全面建设小康社会进程中，农村精准扶贫精准脱贫进入到攻坚阶段，迫切需要从整体性贫困治理战略的视角，推动经济政策和社会政策的相互作用，把各种政府和社会反贫困资源整合起来形成合力，全面提升农村精准扶贫和精准脱贫的效果。

经过多年的经济发展，我国极大地缓解了农村贫困状况，为实施农村最低生活保障奠定了坚实基础，同时，农村低保制度的全面建立，又为扶贫开发工作起到了“兜底”的作用。当前，我国的农村扶贫工作进入了开发扶贫和救助扶贫“两轮驱动”的新阶段。扶贫开发和农村低保成为国家扶贫战略的两个重要支点，农村低保是生活救助，扶贫开发是能力提升；农村低保是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相成、相互促进、相得益彰。

实现农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，是我国精准扶贫和精准脱贫战略的基础性制度安排。目前，全国各地都在积极推动农村精准扶贫工作向纵深方向发展，时间紧、任务重，同时广泛涉及政府各个部门，各个环节和各个方面。《指导意见》的出台，重点突出，意见全面，时间及时，是从政策顶层设计上对我国的精准扶贫和精准脱贫战略一次重要推动。

总之，促进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，能使民政和扶贫开发等相关部门发挥各方面的优势，对精准扶贫目标和工作有效发力，全面提高精准扶贫的回应性和有效性，这标志着我国精准扶贫和精准脱贫战略进入到了一个全面整合的新的发展阶段。

二、以解决问题为导向，促进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接

2014年2月，国务院正式颁布《社会救助暂行办法》，以行政法规的形式初步建立起社会救助“8+1”的制度体系。此后，国务院相继出台了临时救助、慈善事业发展、医疗救助、特困人员救助供养等一系列政策措施，进一步编密织牢社会救助安全网。2015年，中共中央、国务院下发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确了农村低保在脱贫攻坚战中的兜底保障作用，这是对农村低保制度做出的新定位，更是提出的新要求和新目标。《指导意见》是进一步贯彻中央扶贫开发工作会议精神，对农村精准扶贫发展阶段和发展现状进行准确判断和分析后，真正做到“应扶尽扶、应保尽保”，助推全面建成小康社会宏伟目标的实现的重要措施。

贫困治理是一项系统工程。落实政府主要部门精准脱贫和精准脱贫的职责，形成制度合力是提升反贫困效果的关键。长期以来，在农村扶贫开发强调经济政策的作用，而低保则强调社会政策的实施，两者各自运行，整体性的反贫困效果还没有得到全面体现。近年来，在国务院扶贫办的指导下，在全国农村地区实行扶贫开发和低保制度两项制度有效衔接试点工作，但在实际工作开展过程中，在政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接还存在一些问题，需要进行整合和优化。

为此，围绕这些问题，《指导意见》提出，一是对于符合农村低保条件的建档立卡贫困家庭，按规定程序纳入低保范围，并按照家庭人均收入与当地低保标准的差额发给低保金。二是对于符合扶贫条件的农村低保家庭，按规定程序纳入建档立卡范围，并根据不同致贫原因予以精准帮扶。三是对于返贫的家庭，按规定程序审核后，分别纳入临时救助、医疗救助、农村低保等社会救助制度和建档立卡贫困户帮扶政策覆盖范围。四是对于不在扶贫建档立卡范围内的农村低保家庭、特困人员，各地统筹使用相关扶贫优惠政策。总体上看，政策衔接分类层次合理，综合施策设计准确。

《指导意见》在对象衔接方面，提出了“两完善”：一是完善农村低保家庭贫困状况评估指标体系，以家庭收入、财产作为主要指标，根据地方实际情况适当考虑家庭成员因残疾、患重病等增加的刚性支出因素，综合评估家庭贫困程度。二是完善农村低保和建档立卡贫困家庭经济状况核查机制，明确核算范围和计算方法。对参与扶贫开发项目实现就业的农村低保家庭，在核算其家庭收入时，可以扣减必要的就业成本。“十三五”期间，在核算农村低保家庭经济状况和首次建档立卡时，中央确定的农村居民基本养老保险基础养老金暂不计入家庭收入。总体上看，在对象衔接方面，注重制度优化，不断改革创新。

《指导意见》在组织领导方面，强调明确职责分工，沟通协调，定期会商交流，研究解决存在问题。对职责分工有具体规定。在资金统筹方面，强调结合当地实际情况，推进社会救助资金统筹使用，盘活财政存量资金，增加资金有效供给；突出强调中央财政安排的社会救助补助资金，重点向保障任务重、地方财政困难、工作绩效突出的地区倾斜。

《指导意见》在提高经办能力方面，在加强乡镇人民政府（街道办事处）社会救助经办机构建设的基础上，提出探索建立村（居）民委员会社会救助协理员制度、按照社会救助对象等因素配备工作人员，来提高基层经办能力，符合实际情况，又有新意。特别是提出通过政府购买服务等方式，引导社会力量参与提供农村低保服务，是一个较大的突破，将有助于地方经办能力的建设和提升。

三、以不断探索和完善为重点，促进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接

《指导意见》按照精准扶贫精准脱贫基本方略，紧紧围绕现行扶贫标准下农村贫困人口实现脱贫的目标任务，加强部门协作，完善政策措施，健全工作机制，形成制度合力，提出了原则上的指导意见。同时，我们也要看到促进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接在实施过程中影响面大、操作环节多，具体实施中还会遇到一些问题，这就特别需要在农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接实践中，加以探索和解决，并在实践中不断完善。

（作者系南京大学社会保障研究中心主任，教授）