社会服务的概念、意识和实践：社会关照服务和人身社会服务 

一、社会服务的基本概念及实践模式 

我们称之为社区服务的概念最早在英国被称为社会服务。最早使用社会服务这个词的是英国伦敦政治经济学院社会管理系的教授：理查德·蒂特马斯。他谈到社会服务的观念和方法时说，这可以追溯到19世纪：“在那个世纪之初的伟大的集体主义的进步以及随之而来的在社会立法上的积极成就，目的在于逐渐地超越济贫法。但是因为没有可以选择的观念来工作，没有新的视野投入人类的需要和规范这些社会现象，济贫法的观念和方法被移植进入了新的社会服务。”社会服务作为实践出现在19世纪，而社会服务作为一个学术词汇在1951年被蒂特马斯第一次提出。什么是社会服务？蒂特马斯以1911年的国民健康保险的例子说，国民健康保险以现金支付的形式提供给患病期间的病人，这不是社会服务。他归纳引用了1913年在英国出现的医疗照顾的例子，作为最早的对社会服务的介绍。蒂特姆斯指出，服务和以现金支付的保险是截然不同的。

1945年以后，社会服务在西方世界里已经上升为社会政策的一个组成部分。上个世纪50年代以后的社会福利研究中，被多方变化使用的社会福利概念已经基本固定，被分为以下四部分：教育、住房、收入保障和国民健康服务（NHS）。但是，实际上，除了这四种福利，还有一种服务独立地存在，这就是社会服务。

西方学术界认为，给社会服务一个更加区别于其他福利项目的具体限定，就是在英国被称之为人身社会服务（Personal Social Service）或者在北欧叫做社会关照服务（Social Care Service）所提供的服务。但是，只讲提供给个人的服务还是不太明确的，有的学者[1]认为应该加入一个重要的因素：即根据人类的不同的需求提供的服务。所以Sainsbury给社会服务的定性是：“人身社会服务是关心有需求和困难的人，因为困难阻止了他作为个体在社会上应能够发挥的最大的社会能量，阻止了他自由地发展个性和通过和外界的接触实现自己的渴望。这种需要在传统上被个人和家庭的功能来满足的；而目前改为由社会服务来满足，并且社会提供了高水平的帮助过程，并不是提供单一化的帮助；服务资源适应个人和群体的不同需求并不是人与人之间都是一样的”。[2]社会关照服务强调了行为，重点在关心照顾。它对全部的社会群体根据总的标准区别服务，例如，根据年龄和居住地点、特殊的问题和特定的人口群提供服务。在西方，居住在社会福利机构的老人，无论是政府办的还是私人办的，都仅仅是受护理老人的一部分。近年来，越来越高的呼声是：让老人回社区护理，在家庭享受服务。所以，当谈及社会服务时，并不是可以与其他的社会福利服务项目混淆的，它专指社会关照服务和人身社会服务。在上个世纪70至80年代的西方，没有其他任何工业产业能够像社会照顾关心服务一样飞速地发展膨胀。

1、北欧社会关照服务的理念：普遍主义——覆盖全体公民的综合服务

社会关照服务作为为个人提供的社会服务，已成为社会结构的新现象。1945年以后，社会服务在西方国家已经成为社会政策构架中的一个组成部分。社会服务在金融投入、组织管理、生产程序和控制过程的增长程度上都已经使其变成了公共事业中一个独立负责的部分。最显著的成型发展是在北欧，它们比英国走得更快。斯堪的纳维亚的五个社会民主福利模式的国家里，社会服务的概念于上个世纪60年代出现在官方的文件里。然后，社会服务被规划为总的社会政策的一部分，为一系列不同的主要是地方政府的行为创造了一个广泛的基础。

这些在社区内被提供的社会照顾服务，包括：1）提供儿童家庭服务：接收儿童，收养儿童，抚养儿童，监督儿童父母对儿童的抚养，保护儿童不被冒犯。给儿童提供财力和物质帮助，提供轮椅餐饭。2）家庭护理服务：给老年人和肢残人、盲人、聋人提供家庭服务或教育。3）日常照顾：为老人和残疾人建立俱乐部、日常诊所、老年人弱智训练中心、残疾人日常护理学校和健康中心等。4）咨询服务：建立咨询中心，提供家庭财产计划、年轻人医疗咨询等，还给健康家访员、家庭护士、接生员、心理工作者提供家庭护理知识和教育。

社会服务概念的使用反射了两种变化：意识形态和政治领域的变化以及在统计数字上的显著的变化。

斯堪的纳维亚国家创造了世界著名的社会关心照顾服务，其特征是内容广泛并且覆盖全体公民。社会关心照顾服务是自愿的，没有人强迫他们接受，接受服务者也没有羞辱的烙印[3]。在北欧这种典型的社会民主福利国家，社会政策与其他国家不同。二战后，斯堪的纳维亚模式形成，保持了更多的“贝弗里奇式”而不是“俾斯麦式”[4]的模式的成分。北欧社会福利基于一个政府驱动的综合的模式。他们建筑了一个“制度（institutional）[5]”模式。在北欧，有一种社会理念造成了由国家干涉的社会政策，即各阶级的团结和保障全体公民应该平等地享有充分的公民的权利和保持体面的生活标准。北欧国家是马歇尔“公民权”理念在社会立法上的追随者[6]。

由于北欧把社会关照服务当作一种每个人都应该享有的权利来加以推行和发展，所以，完善的普遍建立的社会关照服务体系就成了北欧福利社会的一个鲜明的特点。在北欧，关照服务体系由三个最大的部分构成，即老年之家、家庭帮助服务和儿童日托中心。

老年之家

北欧的老年之家很发达，从1960年社会福利制度的建立到1993年的社会福利体制的完善时期，这30多年间，北欧五个国家除了爱尔兰，居住在福利院和养老院的老人的平均数字大概徘徊在5-7%之间。1993年，北欧五国，居住在老人之家的65岁以上的老人的比例，最高的是爱尔兰12%，最低的瑞典是5%，平均达到7.2%（见下表）。

北欧五国居住在福利院和老人之家的老人1960-1993

居住在敬老院的全部65岁以上老人绝对数字和百分比

丹麦 % 芬兰 % 爱尔兰 % 挪威 % 瑞典 %

1960 - - - - - - 22,422 6 34,719 4

1970 40,731 7 31,907 7 1,338 7 31,565 6 59,831 5

1981 50,230 7 29,845 5 1,891 8 41,139 7 114,553 5

1993 51,976 6 46,100 7 3,482 12 43,215 6 76,400 5

来源：北欧国家的社会保障和北欧统计年鉴（Sipila:1997:190）

比较西欧其他国家，北欧五国因为遵循普遍服务的原则，其享受社会关照服务的老人的文比例也比较高。不仅居住在福利院的老人比例高，所提供的综合服务质量也好，原因政府投入大，社会服务支出占GDP的比例高。此外，接受家庭照顾帮助的老人的比例也普遍高于其他西欧国家（比例见下表）。

欧洲的老年关心照顾现状 （1990）

支出占GDP的% 住进老人之家接受护理的占全部老龄人口的% 提供家庭帮助的占老龄人口的% 提供家庭护理的占老龄人口的% 接收家庭帮助的比例 接受轮椅餐饮的比例 接受家庭护理的比例

比利时 0.8 6.6 1.0 1.1 - - -

丹麦 2.3 10.6 3.8 0.7 18.5 6.3 5.9

(3.2) (6.5) (3.5) (14.2)

德国 0.4 5.4 - 0.3 1.3 ca2 ca3

西班牙 - 2.0 - - - - -

法国 0.5 5.1 0.5 0.1 6 - -

希腊 - 0.5 - - - - -

意大利 2.3 2.8 - - - - 1

爱尔兰 - 5.0 - 0.3 0.4 - -

荷兰 1.6 12.3 2.1 0.4 8 - 15

英国 - 10.0 - - - - -

葡萄牙 - 2.0 - - - - 0.8

芬兰 1.6 5.6 1.8 - 14.4 - -

冰岛 0.7 - 1.5 - 3.4 - -

挪威 2.8 6.5 1.8 - 11.5 - -

瑞典 2.8 5.0 - - 26.6 - -

注：老龄人口至65岁以上的老人。

丹麦的第一行数据为研究人员Jens Albre给予的数据，第二行为北欧统计机构给予的数据。

来源：Jorma Sipila Ed., (1997), Social Care Services: The to the Scandinavian Welfare Model, p.167, table 9.8

家庭帮助服务

在北欧，提供家庭服务最初是指支持有孩子的家庭，不久这种服务就发展为老年人、慢性病人和残疾人的家庭照顾。北欧的家庭帮助服务有一个真挚的服务功能：提高需要帮助的人的生活标准并让他们的亲属从照顾的负担下解脱出来。北欧接受家庭服务的老年人和残疾人的服务自1960年以来有一个上升的曲线。从最初的个位数上升到后来的两位数字。使用家庭服务帮助的老年人的家庭的数字平均为家庭总数的19%。

接受家庭服务帮助的老年人和参加人员的家庭数字统计1960-1993

（高于65岁以上的老年人）单位：人，百分比：家庭

年 丹麦 % 芬兰 % 爱尔兰 % 挪威 % 瑞典 %

1960 - - - - - - - - 82,276 9

1970 - - 25,000 6 472 3 42,158 8 251,617 23

1981 135,756 18 107,770 18 - - 105,535 17 346,543 25

1990 171,740 21 144,227 21 4,097 15 114,607 17 302,385 20

1993 187,046 23 153,578 22 5,353 19 117,984 16 303,564 13

来源：北欧国家的社会保障和北欧统计年鉴[7]

北欧国家给我们展示了一个非常好的社会照顾服务的榜样。到了90年代，老年贫困程度已经降低。在挪威，老年人口中贫困者的比重已经低于5%，芬兰是4%，在瑞典，比例则低至0.5%。由于他们坚持普遍主义的理念，所以表现在社会关照服务事业的特点是为全体公民提供服务，人民接受社会服务的比例很高，而且涵括不同的服务类型，种类很健全，专业化水平很高。无疑，北欧国家的社会照顾服务相对来讲是一个普遍化、规范化、现代化的服务。但这个模式需要政府有足够的支出。

2、英国人身社会服务的模式：混合经济型的服务

英国的人身社会服务的特色是混合经济型服务模式。英国的社会服务部创建于1971年。英国人身社会服务内容和北欧一样，同样包含了帮助老年人、残疾人和其亲属、儿童和年轻人、智力残障的人以及他们的家庭。经过受过培训的福利之家和日托中心等主要服务组织提供不同种类的社会服务工作，来帮助那些行为不便的人享受家庭生活。

1955年，英国人身社会服务支出仅仅占国内生产总值的(GNP)的0.2%，到了1974年升到了1%，在1988年，支出达到3844百万英镑。这些社会服务支出按比例投放在不同的服务领域，其中老年人、肢体残疾人以及盲人聋人的护理院最多，约占40%，提供家庭餐饮也约占40%，然后是护理院的培训和儿童寄托所，各约占1%，其他部分投入到家庭护理、日间护理等项目上（详下表）。

人身社会服务支出的费用百分比 （英格兰）

服务领域 1983/4 1984/5 1985/6 1986/7

儿童寄托所 9.6 9.3 9.0 9.4

老年人、身体残疾人以及盲人聋人护理院 36.2 35.6 41.7 39.5

其他的护理员，包括培训和管理 10.4 10.4 11.3 11.1

家庭护理 7.0 7.2 7.5 6.9

提供家庭餐饮 36.1 38.5 38.1 38.3

每日护理 5.4 4.9 4.8 4.6

其他 1.6 1.3 1.3 6.6

来源：Barr, Nicholas and others (1995), The State of Welfare, the welfare state in Britain since 1974, Oxford: Clarendon, p.224.

英国人身社会服务的最显著的特点是它的混合经济型服务。自上个世纪时期80年代末期起，由于经济发展缓慢导致了投入和产出的不平衡。于是北欧各国采取了措施削减福利预算，修改福利指标规则，增收服务费用，降低赔偿水平，家庭收入调查和利益冻结等等措施。

一直是强势的撒切尔的保守党提出了自由主义的理念，布莱尔的工党提出了竞争的福利国，都对国家福利进行了修正。他们推行的“福利的多元化”和“竞争的福利国家”的可取之处在于因为国家的资源的有限，而把社会服务堪称全社会的责任，调动社会资源投入社会福利事业，无疑对社会福利事业是一个有力的推动。当然，需要加强的是政府规章制度的制定与强化管理和监督。

于是，在上个世纪80年代，一个新的概念，福利多元化（welfare pluralism）或者多重性在英国被提了出来。多元化包括了除政府外的其它非政府的、志愿的和私有的部分的共同参与。这意味着社会服务有更多的参与者，强调其分散化和非官办等特质。同时，有人也把多元化称为“福利的混合”（welfare mix）,意味着混合提供福利利益。国家提倡社会服务的多元化是为了解决资金的问题，于是，出现了多元的融合了保险、收费服务、无偿服务等多类型的政策，还更多地体现了志愿者的参与。“福利的多元化”和“竞争的福利国家”的可取之处在于因为国家的资源的有限，而把社会服务堪称全社会的责任，调动社会资源投入社会福利事业，无疑对社会福利事业是一个有力的推动。

政府、私人和志愿者共同参与社会服务管理

在福利多元化的思想指导下，西方社会服务领域开始了一些新的尝试。最先和典型的尝试发生在英国。在英国，护理院呈现出由地方政府、志愿者和私人创办的多元化的趋势。到了2001年，英国地方政府创办的护理院比重下降，志愿者办的居中，而私人办的护理院占到了绝大多数。使用国家提供的老年人服务的比例只有8%，低于北欧的19%，但是由私人提供的家庭服务几乎与政府提供的平分秋色，加上其它种类的社会服务，总的使用社会服务比例的老人高于65岁以上老人总数的四分之一（见下表）。

护理院的种类 （2001年3月31日）       百分比

百分比 地方政府 志愿者* 其他**

英国 17% 21% 63%

英格兰 15% 20% 65%

威尔士 26 8 66

苏格兰 31 43 26

北爱尔兰 37 26 38

*包括双重登记的志愿者办的护理之家。

**私人办的护理之家。

来源：英国国家统计

在英国，国民健康服务体系(NHS)由于国家的资助是全部免费的，但是个人社会服务体系（PPS）不完全如此。接受政府办的社会服务体系要经过家庭财产调查，而且接收人员的数目受控制，申请的人员多，要长时间地排队等候。所以，由以上表看出，在2001年，英国的护理院，地方政府办的只占17%，民间志愿组织办的占21%，而私人办的和管理的占总数的63%。下表是关于老人之家主办和管理者的统计。

英格兰的老人（65岁以上的老人）之家和老人护理之家

英格兰                                                            千

1993 1994 1995 1996 1997 1998

志愿者办的 29 31 31 31 30 31

私人办的 140 137 136 135 132 135

家庭的小型 - 2 3 4 6 5

多方合办的老人院 10 12 13 16 22 26

多方合办的护理所* - 27 20 30 40 41

其他的护理所* - 83 96 83 84 99

以上全部 - 293 299 298 314 337

*护理院不是专为老人作为顾客的。这里的数字是仅仅为老人作为护理对象群的护理所，数字不包含智力疾病、弱智、身体残疾、酗酒和毒品虐待的顾客群。

来源：英国国家统计

志愿者的服务

志愿者包括慈善机构和个人。在英国，护理照顾服务的绝大部分由非官方的机构组成，其价值和效益是难以用金钱估算的。在英国的国家统计数字里，非官方的照顾指人们给患病的、残疾的和年老的家人、朋友、邻居和其他人提供无偿的照顾。在2001年，英国有590万非官方（志愿部分）的护理者。这些护理人员主要的是女性（在250万到340万之间），其中大一部分是社区自愿组织承担的。在1998年超过1/4的18岁以上的成年人参加了社区活动，比如居民协会和家长——教师协会。

私立护理公司

英国有许多著名的私立的护理机构。如英国护理（Care UK）拥有90个护理之家和8700个工作人员。再如，步柏（BUPA）公司，在全世界190个国家有400多万个护理之家。在英国步柏拥有49个医院，34个健康庇护中心，245个护理之家，45个退休之家，大约有4万个工作人员。它的245个护理之家住有1.5万个护理对象（平均每个护理之家有61人）。一般这种私立的护理机构需要高付费，但是条件比国家办的要好。

这样，在英国社会照顾服务业中，形成了准市场的方式，即购买方与提供方分离。国家逐渐淡处提供者的身份，变成立法者。社会照顾服务也是一个市场，因为在提供服务中，多方参与竞争，替代了国家垄断提供。但是，它不同于常规的市场，所有这些服务机构不是必然把产出的最大利润最为最终的追求，并且它们不是必然地为私人有所。在需求方，消费购买力不是直接地表达在金钱的概念，而是最终服务的使用。准市场经常不是基于自由竞争，而是根据照顾服务的标准和质量。比如，根据国民立法，被地方政府监督而保持了高标准的服务。

在英国的混合型福利的模式中，国家、非营利机构，志愿组织和私人的服务之间构成了诸如相互作用、相互补充，相互挑战，互为动力机制的关系模式。因此，但是，我们也会发现，政府在社会服务中依旧发挥其主要作用。英国服务的支出，实际上绝大部分来自政府的预算。当小规模志愿组织活动时是不要报酬的，或者资金来源于义卖和其他途径。但是，当许多服务组织支付工资时，资助的方式就改变了，大多数的资助来源于地方和中央政府，也有许多被政府的免税所代替。在1999至2000年的缴税期间，有112亿英镑的税务被免除。在英国，志愿组织服务中政府的资助占第一位，达到了志愿组织全部收入的54.4%，其次是个人缴费部分，占26%。

所以，私人和志愿组织的社会服务，实际依旧在政府的计划之内。只不过是政府不再具体操作办理，交给志愿组织和私人机构去操作和执行,政府是主要出资者、政策法规制订者与监督者，政府购买服务，在福利服务领域内形成一个准市场。这样，政府腾出活动的空间给志愿组织和私人，同时也增加了社会服务内容的多样化和个性化。 

（来源：中国养老金网）