编者按 发展养老服务业需要创新金融服务，合理布局养老服务设施，拓宽服务送递途径，建立政府与社会的合作伙伴关系，培育一支合格的服务人才队伍。广东省联合中国人寿广东省分公司在全省开展的老年人意外伤害综合保险（简称“银龄安康行动”）和长春市探索建立的失能人员医疗照护保险制度，提高了老年人抗风险能力，促进了保险业发展。马鞍山市通过规划引导，实现养老服务设施建设目标精准定位。石家庄通过政府购买社区居家养老服务，有效促进了从事居家和社区养老服务的社会组织的成长和发展，直接带动了养老服务产业发展和就业。上海徐汇区的老年综合照护服务模式，整合优化了养老和医疗服务资源，搭建了多部门合作的工作架构，实现了政府与社会组织之间的合作共赢。南京市集聚社会资源，撬动居家养老服务，使社会力量成为养老服务业发展主体。长春市养老综合PPP项目，通过政府采购方式引入社会资本，和政府出资方共同组建项目公司，实现了风险共担和利益共享。大连市通过抓培训，提高了养老护理人员素质，破解了养老服务人才难题。
完善发展政策篇（案例29）
长春市启动实施养老综合PPP建设项目
基本情况
长春市养老综合PPP项目总投资额为7.62亿元，项目主要分为三个部分，分别是1个大型养老机构建设、9个托老服务中心建设和90个居家养老服务中心建设。其中，养老机构投资额30424万元,建设800张床位，打造成为集照护、医疗、康复等服务为一体的大型综合性养老机构。托老服务中心投资额为35871万元，主要在长春市中心九个城区各建设一个区级托老服务中心，每个投资约3000万元，主要为每个区老人提供托老服务，建设集养老、休闲、娱乐、学习、健身、医疗于一体的功能齐全能满足不同群体养老需求的新型托老中心。居家养老服务中心投资额10029万元，主要在长春市90个社区建设居家养老服务中心，为老人提供日间照料以及居家上门服务。长春市政府授权长春市民政局（以下简称“市民政局”）为本项目实施单位，负责本项目的准备、采购、监管和移交等具体工作。
主要做法
1、项目建设背景
截至2015年末，长春市户籍老年人口（60岁及以上）139.84万人，占总人口比例为18.6%。比2015年全国老龄化率16.1%，高出近3个百分点。根据2015年全国统计数据来看，吉林省老龄化情况在全国排名第12位，老龄化情况较为严重。预计到2020年末吉林省60岁及以上老年人口将达到665万人，老龄化速度已明显快于全国平均水平，现行的传统养老机构和服务理念对新状况可能“力不从心”。中国首部老龄产业发展蓝皮书《中国老龄产业发展报告（2014）》也指出，到2050年吉林省老龄化情况严重，是开发养老产业的重点区域。截至2016年底，全市有各类养老机构548家，床位41606张，其中，城区（含双阳区、九台区）共有各类养老机构374家，床位29594张。
长春市养老发展目前存在的问题，一是财政养老资金集中使用效果不突出。经过调研数据统计分析，目前长春市养老行业缺乏大型的运营机构，导致资金分散；小型养老机构很难解决全面养老民生问题;床位补贴、居家补贴层层分散，资金见效慢。二是养老基础设施不完善、养老信息平台投入不足。目前，长春市现有居家养老服务中心，多数存在助餐、助浴、助洁等基础设施不完备状况；消防等安全改造仍有需求；养老信息平台数据采集手段及平台均为传统模式亟须改进。三是未实现医养结合模式。目前，长春市老年人的医疗需求在社区中心得不到满足，从体制上来说，社区养老服务中心需具有基本医疗资格。四是养老服务不完善、专业性养老人才缺乏。长春市养老行业中，目前养老服务人员普遍素质不高，养老服务效果较差；专业人才流失率每年50%以上。
2、采用PPP模式
长春市养老综合项目，采用政府和社会资本合作模式（PPP），由市政府授权市民政局为实施机构，通过政府采购方式引入社会资本，和政府出资方共同组建项目公司，负责项目的设计选址、建设、运营、维护，项目公司收取使用者付费，并通过相关考核，获得财政支付的可用性付费补助，合作期限为25年。项目被财政部评选为国家第二批示范项目，是全部三批示范项目中，唯一的点面结合构建全方位养老服务体系的项目，项目在推进过程中多次获得财政部与民政部的关注及业务指导。现项目已完成政府采购，中标社会资本已和政府出资方成立项目公司，并已开工建设，第一年阶段目标完工后将分批投入运营（见图5-2）。
图5-2 政府和社会资本合作模式（PPP）
3、“点面结合”构建全方位养老服务体系
目前，国内的养老项目多为大型养老机构建设，为满足失能、部分失能老人的需求，大量进行带有医疗机构、医疗能力的养老机构建设。长春市养老综合PPP项目，打造的“1+9+90”的模式，打破了传统养老项目的单一性，“1”：通过一个大型医养结合型养老机构为点，打造大型医养结合型养老综合体，将休闲、养老、医疗、度假相结合，为城市养老提供集中一站式服务。“9”：在每个城区建立中小规模床位数的托老机构，9个托老机构定位中包含“医养结合”、康复护理型、失智照护、临终关怀等特殊类型机构，在满足城市养老刚需的同时填补各类型空白。在项目建设的同时政策支持明显。根据长春市政府有关文件要求，市、区重点医院，要与服务范围内大型养老机构相结合，为区域内提出申请并符合条件的大型养老机构提供优先医疗服务，有效利用医疗资源支持养老项目建设。“90”：以居家养老服务中心面向全市，服务全市居家老人，对老人进行区域性全方位服务。每个居家养老服务中心根据周边实际养老需求进行建设，每个居家养老服务中心都可以视为一个实际服务体验店，通过“互联网+”养老建设，每个居家养老服务中心可根据自身服务能力，为服务半径内的居民提供上门服务，将养老服务范围扩大化，养老服务能力分散化，避免场地浪费、人员浪费、时间浪费等资源型浪费。长春市养老综合PPP项目通过合理设计安排使服务半径相连，将养老服务进行全面覆盖。
项目中的三部分分别针对不同的老年群体，从乐活老人开始，在居家养老服务中采集老人信息、跟踪老人健康情况、对老人的身体疾病进行特殊照顾及风险管控，培养老人健康养老的意识，消除传统老人对养老院的抗拒，让老人更多地在家养老以减少养老机构资源紧缺的压力。利用信息结合特点，当老人有实际需求进入养老机构时，机构可以根据老人的信息，进行合理安排，避免信息再次采集的麻烦，也可以对老人进行专业、符合实际需求的服务。长春市养老综合PPP项目，以“1+9+90”为实体服务点，结合“互联网+”养老，打造线上线下综合服务平台。引入第三方专业服务商，各展所长，如专业的养老配餐、养老清洁、老年病康复护理、家政服务等，在整合养老服务资源，搭建服务平台的同时，为老人提供专业化的养老服务。本项目建设完成后，根据产业链闭合原则，将催生长春市养老服务业、老年产品、老年旅游、老年金融等多项老年产品的发展。可带动长春市整体养老环境改善，同时可带动近4000个就业岗位，在带动整体产业发展的基础上，缓解老龄化带来的社会民生问题。
预期效果
养老服务作为公共事业，已经上升为国家战略决策。2017年中央“两会”及各地方“两会”中，养老都是热门话题，养老金入市更是引起全社会的关注。但是，根据中国养老市场目前发展现状，养老需要大量的资金投入，政府承担如此高额的养老建设投入，压力巨大，利用近年来政府各部门力推的PPP模式实现项目的利益共享、风险共担、全生命周期合作的特点，可以很好地解决这个问题。养老是微利项目，很难在短期内收到经济效益，很多养老企业在大量投入不见回报后选择退出市场，利用PPP模式，政府与社会资本共同分担，政府负责引导、政策支持及部分资金投入，社会资本负责资金投入及运营管理工作，有政府的全生命周期管控，既对社会资本的投入有了保障，又对项目的建设、运营及老人的服务有了保障。
长春市养老综合PPP项目合作期限25年，为少有的长时间合作年限，可以在很大程度上减轻政府的资金压力。长春市老龄化程度将在2030~2050年达到峰值，项目自2017年开始，建设期3年，通过不断创新养老服务模式、适应当地养老服务发展、政策推新等的支持，10年的稳定运营，可使项目在养老压力最大的时间节点，为解决长春市的养老问题贡献巨大力量。全生命周期合作，政府可与社会资本充分发挥结合作用，根据市场实际需求出台相应政策保障，同时建立合理的评估体系，使政府对项目进行监管，从项目建设到养老运营服务进行实时监督。社会资本可以通过养老平台搭建，逐渐打开养老市场，并通过长时间的项目经营及政府政策扶持，达到预期的经济收益及社会效益。