编者按 发展养老服务业需要创新金融服务，合理布局养老服务设施，拓宽服务送递途径，建立政府与社会的合作伙伴关系，培育一支合格的服务人才队伍。广东省联合中国人寿广东省分公司在全省开展的老年人意外伤害综合保险（简称“银龄安康行动”）和长春市探索建立的失能人员医疗照护保险制度，提高了老年人抗风险能力，促进了保险业发展。马鞍山市通过规划引导，实现养老服务设施建设目标精准定位。石家庄通过政府购买社区居家养老服务，有效促进了从事居家和社区养老服务的社会组织的成长和发展，直接带动了养老服务产业发展和就业。上海徐汇区的老年综合照护服务模式，整合优化了养老和医疗服务资源，搭建了多部门合作的工作架构，实现了政府与社会组织之间的合作共赢。南京市集聚社会资源，撬动居家养老服务，使社会力量成为养老服务业发展主体。长春市养老综合PPP项目，通过政府采购方式引入社会资本，和政府出资方共同组建项目公司，实现了风险共担和利益共享。大连市通过抓培训，提高了养老护理人员素质，破解了养老服务人才难题。
完善发展政策篇（案例23）
河北省石家庄市运用信息化手段
提升政府购买居家和社区养老服务质量
石家庄市60岁及以上老年人已达到176.5万人，占全市户籍总人口的18.11%，其中，80岁及以上高龄老人25.1万人，占老年人口的14.2%，人口老龄化日趋严重。石家庄市出台了政府购买居家和社区养老服务政策，运用信息化手段提升服务质量，吸引社会力量进入养老服务领域，着力解决老年人养老服务需求，加快了养老服务市场化步伐。
基本情况
2014年，石家庄市出台了《关于加快养老服务业发展的实施意见》（石政发〔2014〕24号）、《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（石政办发〔2014〕14号）、《石家庄市政府购买社区居家养老服务实施方案》（石民政〔2014〕83号），在市内五区全面开展政府购买社区居家养老服务。服务人群覆盖60岁及以上的“三无”老人、低保老人、社会孤老、重度失能老人、90岁及以上高龄老人、失独老人，按不同类别分别给予100元/月至500元/月的服务补助，以政府购买服务的方式向有需求的“六类”老年人提供生活照料、康复保健、法律维权、文化娱乐、精神慰藉、紧急救援六大类服务。此项政策的实施，充分运用了现代信息手段，实现了资金拨付、服务流程的动态实时监管，有效降低了管理成本，极大地提升了服务质量。
典型做法
从政策拟制与执行两个层面剖析，石家庄市的做法如下。
1、政策的合理性和易操作性是项目推进的基础
主要体现在三个方面：一是服务定位准确。服务对象定位在重度失能老年人等需要政府托底保障的“六类”弱势人群；服务内容聚焦在生活照料等六大类基本养老服务；服务补贴明确为虚拟服务额度，不是现金，不能提现，年底归零；服务供给由公开招标的专业服务组织提供。二是服务流程合理。明确了服务对接由全市统一的12349服务热线提供，老人向12349服务热线提出服务需求，12349热线将老人的服务需求推送至对应区域的服务商，服务商和老人对接具体的服务事项，并约定服务细节和价格，服务商履行服务，与老人进行结算。各区民政局每季度末进行服务单据对账，对账完毕向服务商结算资金。三是监管与评估到位。“六类”老人的服务资格申请由各区民政局和第三方评估组织共同认定；明确了重度失能老人申请资格的评估标准按照河北省《老年人生活能力评估标准》进行，评估费用由市财政承担。
2、政策执行全程信息化是项目创新的关键环节
服务流程全部采用了信息系统管理。一是服务卡。每个经过审批的老人都有一张市民政局单独制作的IC卡，用于在服务流程和管理系统中进行身份证明和验证。二是呼叫管理系统。对接老人服务的12349呼叫中心具备单独的呼叫管理系统，对接政府购买居家和社区养老服务管理系统，对老人来电内容进行记录和服务信息分拣和推送。三是政府购买居家和社区养老服务管理系统。该系统储存了全市所有享受政府购买居家和社区养老服务老年人的基本信息，包括姓名、性别、身份类别、身份证号、实际住所、联系电话等内容，同时实时记录所有正在进行的服务工单。每个服务工单在老人拨打12349热线时开始形成，老年人服务需求由热线推送到服务商的系统终端后，由服务商直接电话联系老人进行细节协商，双方同意后开始履行服务，服务终结后，服务商和老人填写三联单对服务进行确认，三联单记录了服务具体内容、价格和服务人员信息，老人一联、服务商一联，最后一联交区民政局对账使用，三联单每页有二维码保障其唯一性。同时，服务商通过手机App对服务卡进行刷卡结算，系统后台发短信验证码到老人手机，老年人手机号由家属提供并绑定在管理系统内部，服务商输入短信验证码才能完成结算。对无法使用手机的老年人，由区民政局单独配给密码生成器。管理系统分市、区两级，区民政局录入并管理老年人数据，拨付本级服务补贴资金，可以查看本区所有老人历史和实时消费数据。市民政局负责管理系统进行资金拨付、服务商管理、年底清零管理等，并负责系统维护升级。
3、服务供给的有效管理是项目成效的保障
（1）对服务商的管理。2014年底首批服务商全市共招标8家，每个区至少三家，2015年底全市招标11家，2016年全市招标35家。服务商由区民政局自主选择，实行划片管理或自由竞争两种管理方式。划片管理是指定服务商管理区域，区域范围内所有符合要求的老人服务均由其承接，优点是责任分明，易于管理，服务商专心服务易于壮大，缺点是老人缺少选择权。自由竞争是指所有服务商没有指定服务区域，由老人自主选择服务商。优点是竞争充分，缺点是易造成恶性竞争，监管压力大。
（2）对服务项目的管理。针对老年人的服务项目，具体实施中基本是按照六大类进行，但在实际服务中，至少出现了几百种服务项目，老人需求千奇百怪，服务商服务项目也很不规范。2016年全市对服务项目进行了梳理，初步形成了统一的服务目录，2017年为引导和规范服务项目，由市民政局牵头编制了《老年人养老服务需求评估规范》，该规范已经列入河北省地方标准，下一步将对所有的老年人养老服务需求逐步进行评估，按照评估后形成的大数据，制定形成新的服务目录，并据此引导不同类型的服务商进入服务市场。
（3）对服务价格和服务质量的管理。针对服务价格，主要从两方面进行控制。一是在招标过程中由服务商提出最高服务价格，明确到合同中，再由区民政局进行公示，并向老年人进行宣传。二是在服务过程中，老年人和服务商就具体服务内容进行价格商定。针对服务质量，也从两方面进行控制。一是在服务过程中由老年人或家属进行现场检查和评价，存在质量问题老年人可以向12349热线进行投诉，并拒绝结算刷卡。如果服务事后出现质量问题或人财物损失，老人直接向12349热线投诉或向区民政局投诉进行处理。二是由市民政局牵头编制了《居家养老服务规范》，对居家上门服务相关质量标准进行了规范。
经验效果
1、社会效果
政府购买社区居家养老服务，有效转变并提升了老年人主动接受居家养老上门服务和社区养老服务的观念；有效提升了政府托底老年人的居家养老生活质量；有效带动了从事居家和社区养老服务的社会组织的成长和发展；丰富了养老服务项目与产品，并带动了相关的就业。
截至2016年12月31日，市民政局共向14209人发放了居家养老服务卡。全年实际享受石家庄市政府购买社区居家养老服务人数为13342人，由11家中标机构分别在5个行政区内提供了208311次服务，总计消费47320805.4元；全年共1546位老人享受了养老院护理费冲抵的政策，共计冲抵护理费6950772.0元。以下是具体的年度数据统计与分析（见图5-1和表5-1）。
2、媒体报道
该项目实施后，吸引了多家媒体关注，并进行了报道。2016年2月18日《中国社会报》养老产业周刊以“居家养老服务为石家庄老人带来更多获得感”为题进行了整版报道；2017年5月11日《中国财经报》第六版以“财政引导，养老产业迎来春天”为题对该项目进行了整版报道。
3、经验与可借鉴意义
在区县范围内进行具有普遍意义的以信息化手段为主要实施方式的规模化政府购买居家和社区服务的尝试，对全国养老服务业特别是居家养老服务领域有着重要的借鉴意义。可借鉴环节至少有以下三项。
（1）针对本案例内容，可以对全信息化手段规模化推进居家和社区养老服务的实践环节进行分析，总结其特点、优势与不足，形成省级层面或国家层面政策推进模板。
（2）针对本案例内容，可以对服务商准入与退出、服务项目的形成、服务质量和绩效的控制、老年人生活能力和社会需求评估标准等方面内容进行实际案例分析，进而形成全行业的运行规范和具体规则。
（3）可以通过对石家庄市购买居家和社区服务案例实际运转情况的分析，在理论层面剖析如何在居家和社区养老服务领域进行供给侧改革，研究如何提升市场供应能力并有效对接老人服务需求的途径，对全面放开养老服务市场，提升养老服务质量有实践意义。