编者按 发展养老服务业需要创新金融服务，合理布局养老服务设施，拓宽服务送递途径，建立政府与社会的合作伙伴关系，培育一支合格的服务人才队伍。广东省联合中国人寿广东省分公司在全省开展的老年人意外伤害综合保险（简称“银龄安康行动”）和长春市探索建立的失能人员医疗照护保险制度，提高了老年人抗风险能力，促进了保险业发展。马鞍山市通过规划引导，实现养老服务设施建设目标精准定位。石家庄通过政府购买社区居家养老服务，有效促进了从事居家和社区养老服务的社会组织的成长和发展，直接带动了养老服务产业发展和就业。上海徐汇区的老年综合照护服务模式，整合优化了养老和医疗服务资源，搭建了多部门合作的工作架构，实现了政府与社会组织之间的合作共赢。南京市集聚社会资源，撬动居家养老服务，使社会力量成为养老服务业发展主体。长春市养老综合PPP项目，通过政府采购方式引入社会资本，和政府出资方共同组建项目公司，实现了风险共担和利益共享。大连市通过抓培训，提高了养老护理人员素质，破解了养老服务人才难题。
完善发展政策篇（案例26）
江苏省南京市集聚社会资源撬动居家养老
基本情况
江苏省南京市是全国第四个进入人口老龄化的城市，全市总面积6598平方公里，市区面积4730平方公里，辖11个区，户籍人口638.48万人，常住人口816.1万人。截至2016年底，全市60岁及以上户籍老人134.27万人，占户籍人口的21.03%，实际老龄化率达23.7%；80岁及以上高龄老人20.28万人，占老年人口的15.10%。人口老龄化呈现“高基数、高龄化、高增速、高需求、高风险”五高特点。
主要做法
2014年以来，国家发改委、民政部、国家卫计委相继批准南京担负“全国养老服务业综合改革试点城市、全国居家和社区养老服务改革试点城市、全国医养结合试点城市”三项改革试点任务，目前，南京的改革试点工作正有序推进，在“社会参与、医养融合、养老评估”等方面积累了一些经验做法，动员社会力量成为养老服务业发展主体的相关做法如下。
1、厘清职责，抓好顶层设计
养老服务对象多元、服务需求多样，政府难以“包办”，要运用治理思维，建立“政府主导、社会主体、市场助力”的养老服务业发展格局。
（1）政府转身“强主导”。一是政策创制。出台《市政府关于加快发展养老服务业的实施意见》和《南京市社区居家养老服务实施办法》两个市级文件，相关部门出台38个养老服务配套文件并贯彻落实。二是规划引领。南京市规划局牵头编制《南京市养老服务设施布局规划》，明确养老设施布点和配建标准。同时，要求全市社区40%以上的办公服务用房用于养老，目前，全市建成40个街道社区综合服务中心，每个中心设养老服务专区，开展助餐、助浴等服务。三是资金补贴。初步形成“财政分类支持、公益创投资金、专项服务经费、重点项目扶持、慈善项目基金”的多元化经费投入机制。2015年8月，南京市民政局、财政局出台《南京市养老服务补贴实施办法（试行）》（宁财社〔2015〕481号），涉及养老补贴16项，各项补贴均“城乡同标”，并为养老机构和居家养老中心购买综合责任险，政府补贴40%。明确公益创投资金的50%以上用于养老。2017年4月，又将养老补贴与社区居家养老中心的绩效、养老机构等级挂钩，形成基础补贴+绩效补贴的机制。
（2）社会主体“广参与”。一是主体类型广。参与居家养老服务的主体类型多种多样，有专门的居家养老组织，也有养老机构、家政企业、物业公司、房地产公司，壮大了由十多年前社区志愿服务发展而来的以志愿者为主的养老时间银行。二是覆盖地域广。要求全市每个社区无偿提供服务场所。养老服务设施布局规划明确，新建小区按每百户20~30平方米、老小区按每百户15~20平方米配设社区居家养老服务中心。经第三方调查，全市社区用房总面积104.8万平方米，无偿用于养老服务达42.01万平方米，占总面积的40.1%。三是服务项目广。社会力量参与的服务项目涉及信息呼叫、实体服务、公益创投项目、养老评估、服务监管等养老服务全过程，形成养老服务民管民的工作机制。市、区、街分级发展养老类社会组织，市本级每年投入公益创投资金1000万元用于养老类社会组织培育，居家养老服务组织从2012年底的96个增加至546个，涌现瑞海博、万家帮、心贴心、泰乐城等优秀养老品牌。
（3）市场配置“做助力”。一是借鉴市场招商方式，举办“养老服务与社会公益项目洽谈会”，加强养老服务供需对接。已举办的三届“社洽会”，共400多个社区居家养老服务项目与养老组织达成合作协议。二是企业转型养老。云水百都酒店转型养老助餐两年来，已开设70多个助餐点，有2个区的虚拟养老院由家政企业转型运营。三是商业保险进入养老综合保险，招标延揽商业保险公司承接养老机构综合保险业务，养老机构按每张床位100元、社区居家养老服务中心（站）每个1000元，保费赔偿限额最高39.3万元/人。
2、突出重点，发力居家养老
养老服务最大需求量在于96%的社区居家老人，当前社区居家养老服务供求相对失衡，进一步提高社区居家养老服务比重是解决养老问题的关键所在。
（1）主攻助餐服务。近十年的老人需求问卷调查都表明，健康老人最大的需求是助餐，预计随着空巢独居老人数量的进一步增加，这方面的需求还将更强。2013年，全市启动老人助餐工作，现初步形成政府资助、社会企业经营、社会组织参与的助餐模式。2015年，全市建成12个中心厨房，辐射助餐点427家，服务老人211万人次，市区两级补助1200万元。2016年市政府将其列入“民生十件实事”，基本实现街道中心厨房全覆盖。
（2）探索助浴服务。近年来，南京不断探索老人强烈呼吁但难实现普及推广的助浴服务。在实践基础上出台了《南京市养老服务补贴实施办法（试行）》，明确规定对助浴机构每年补助5万—10万元，对不同档次的老人补贴每人每周 5～20元。为加快推进步伐，2017年3月27日，推动南京居家社区养老服务协会与南京沐浴协会签订养老服务助浴战略合作协议，在全市范围内，选择助浴点进行适老化改造，由专业培训的社工或志愿者为老人提供服务，用社会化的方式满足老人助浴的需求。
（3）普及专业服务。一是南京市社区居家养老服务综合中心连接1000多个各类专业养老服务资源。鼓励有实力的养老社会组织“连锁经营”和进入社区发展。二是制定居家养老服务组织评定标准和相应的补贴办法，鼓励社会组织参与“五助”服务，目前建成266个市AAA级（3A级）以上社区居家养老服务中心，全年居家养老服务近1000万人次。
3、精准监管，营造公平参与氛围
目前，南京已建立养老服务的立体、长效补助机制，政府补贴对社会资本参与的导向性效果逐步显现，既有普通民众参与的以助餐服务为主的单项服务，又有民营养老机构等专业组织拓展的综合服务，也有法国欧葆庭集团、三胞集团、朗诗地产等国内外大型企业参与的产业化养老服务。政府养老服务的直接投入每年已达到亿元量级，为了动员更多的社会力量参与养老，就必须营造公平竞争的环境。
（1）一卡监管。依托市民卡开设助老账户，并建立全市统一的刷卡监管系统，所有领取政府补贴的养老服务组织都必须纳入刷卡监管，系统实时记录养老服务人员的服务时间、地点、项目、收费等基本情况，作为评估绩效和发放补贴依据。
（2）科学评估。开展针对政府购买服务老人经济状况、失能状况“第三方”评估，根据身体状况确定购买服务标准，评估结果与政府补贴挂钩。
（3）第三方评估。引入第三方力量，对养老服务组织全方位监管。各区成立了评估组织，对资金使用、服务到位、老人失能状况等情况全面评估。
（4）信用监测。将养老服务信用认证信息纳入信用体系管理网络，建立养老服务信用档案，公开养老服务信息，建立养老组织失信惩戒机制。
经验效果
截至目前，南京已经初步建成功能齐全、运转流畅、形式多样、城乡一体、全面覆盖的居家养老服务体系。其主要成效如下。
一是组织架构健全。市级有平台（12349养老服务平台），区级有网络（区虚拟养老院），街镇有中心（3A级以上社区居家养老服务中心），社区有机构社区（40%以上的用房无偿用于养老）。全市共有1255个社区居家养老服务中心，其中5A级1个，4A级8个，3A级257个，2A级632个，A级357个。民营社区居家养老服务中心699个，民营率达55.7%。
二是设施基本普及。专门通过招标委托第三方对全市社区用房用于社区居家养老的情况进行了评估，结果表明，全市1230个社区，19个正在拆迁建设，实际调查1211个社区，社区用房总面积104.8万平方米（社区平均用房面积为873平方米），已经无偿用于养老服务的42.01万平方米，占社区用房总面积的40.1%，其中589个社区达到“40%面积无偿用于养老服务”的要求（占社区总数的49%）。
三是服务功能齐全。不仅实现了部省文件规定的“助餐、助医、助浴、助急、助洁”五助项目，而且又扩展到“助行、助购、助乐、助聊、助学”十助；不仅使基本养老服务覆盖了城区，而且将社区居家养老拓展到了农村；不仅实现了养老服务量的扩张，而且具有了质的提升。
四是队伍实力增强。拥有居家养老服务（管理）人员8286人，其中居家养老护理员4823人，管理人员2116人，其他人员1347人，平均每个居家养老机构有养老护理员3.4人；养老护理员初级1160人、中级349人、高级94人。从2017年开始，把居家养老护理员上岗和初级培训的职能下放到各区，由区民政局“因时、因地、因岗”灵活施训，基本实现“进门必培训，上岗必持证，服务必规范”。
应该说，社区居家养老在中国还只是刚刚起步，对于全球来说也还没有一个公认的成功模式，南京作为全国养老综合改革的试点城市，也只是做了一些理论上的思考和实践上的探索，今后的工作方向将体现在以下三点：一是面向全市老年人开展能力状况评估，建立动态管理数据库，精准掌握服务需求；二是建成100个社区居家综合护理中心，推进上门护理服务；三是为全市特困、高龄的失能部分失能老人家庭提供适老化改造服务，政府给予适当补助。