编者按  发展养老服务业需要创新金融服务，合理布局养老服务设施，拓宽服务送递途径，建立政府与社会的合作伙伴关系，培育一支合格的服务人才队伍。广东省联合中国人寿广东省分公司在全省开展的老年人意外伤害综合保险（简称“银龄安康行动”）和长春市探索建立的失能人员医疗照护保险制度，提高了老年人抗风险能力，促进了保险业发展。马鞍山市通过规划引导，实现养老服务设施建设目标精准定位。石家庄通过政府购买社区居家养老服务，有效促进了从事居家和社区养老服务的社会组织的成长和发展，直接带动了养老服务产业发展和就业。上海徐汇区的老年综合照护服务模式，整合优化了养老和医疗服务资源，搭建了多部门合作的工作架构，实现了政府与社会组织之间的合作共赢。南京市集聚社会资源，撬动居家养老服务，使社会力量成为养老服务业发展主体。长春市养老综合PPP项目，通过政府采购方式引入社会资本，和政府出资方共同组建项目公司，实现了风险共担和利益共享。大连市通过抓培训，提高了养老护理人员素质，破解了养老服务人才难题。

完善发展政策篇（案例25）

上海市徐汇区打造

老年综合照护服务模式

基本情况

　　徐汇区地处上海中心城区，地域面积54.7平方公里。截至2016年底，共有60周岁及以上户籍老年人口29.42万人，占户籍总人口数的32％。80周岁及以上老年人5.86万人，占户籍老年人口的19.9％；全区共有纯老家庭老年人7.83万人，独居老人1.97万人；呈现出老年人口基数大、比例高，纯老、高龄化突出的特点。

　　为应对深度老龄化和高龄化的严峻趋势，徐汇区民政局在区委、区政府的领导下，在市民政局的指导下，在区相关部门以及街镇的大力支持配合下，勇于牵头，先是从老年人需求准入开始，试点成功了老年照护统一需求评估工作机制。2017年按照市政府的要求，徐汇区民政局又主动牵头与区发改委、卫计委、人社局、财政局等一起联手在服务保障上进行研究，开展长期护理保险（以下简称“长护险”）的试点工作，着重在服务的需求准入、服务的载体建设、服务的支付保障、服务的精准监管等方面有创新突破，形成老年综合照护服务模式的徐汇特色。徐汇区通过创新养老服务机制，整合优化养老、医疗服务资源，搭建多部门合作、条线协同的工作架构，寻求政府与社会组织之间的合作共赢，力争使徐汇的养老服务水平得到有效提升，真正使居民群众有获得感。

主要做法

　　1、背景

　　徐汇区的养老服务工作紧紧围绕养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系“五位一体”社会养老服务体系建设的总体部署，统筹安排、全面推进。把老年照护统一需求评估，作为基本养老公共服务“应保尽保”的基础和前提，倒逼了部门资源的快速整合，加快了养老服务供给的结构性调整，推动了政府补贴由补供方向补需方的转变，形成了市场化的竞争态势。在全区域成功试点老年照护统一需求评估工作机制，为探索老年综合照护服务模式打下了坚实基础。

　　2、操作方法

　　（1）统一的服务流程。老人或代理人申请所有的为老服务项目均通过多渠道的受理、街镇平台初审、区平台复核并委托统一评估、街镇平台公示，在轮候有结果以后，由服务运行平台进行服务分派和服务监管，实现服务过程透明。

　　（2）统一的申请渠道。有需求的老年人或其代理人，可以选择适合自己的申请方式，如：街镇社区受理机构的当面申请，居委会管理系统的就近申请，962899为老服务热线的电话申请，徐汇民政政务网的网上申请等，最终由管理信息系统后台自动归并为统一的申请信息。

　　（3）统一的评估标准。通过整合原民政系统的居家养老评估标准、卫生系统的老年护理评估标准和医保的高龄居家医疗护理评估标准，形成了统一的老年照护评估标准，将原来的三个评估结果调整为新的照护1~6级。

　　（4）统一的第三方评估。所有为老服务均以身体状况评估结论为基础进行合理匹配。为了保证评估结果尽可能客观公正，通过购买服务，由第三方专业的社会组织来承担并开展评估调查。调查结束后，评估员只需将每一项的结果输入电脑，系统就自动生成评估等级。

　　（5）统一的服务运行。按照合格供应商的理念，建立为老服务组织、为老服务人员（包括机构管理员、执业护士、护理员、助老员）的资源服务库，通过购买服务，委托运行平台对所有为老服务进行统一分派，形成服务的组织、服务的实施、服务的拓展、服务的反馈运行机制，实现服务质量可控。

　　（6）统一的服务监管。实现受理环节的实时了解、服务派送的实时掌控、服务过程的实时察看、服务结果的实时反馈、服务内容的实时量化、服务数据的实时分析；并进行服务绩效评估，定期向社会公布。

　　3、工作机制

　　（1）完善需求准入，健全老年照护统一需求评估系统。不断完善“徐汇区老年照护服务管理系统”，形成方便居民和机构使用、围绕和满足“长护险”要求、更趋“监管服”为一体的服务管理支撑系统。构建与老年人实际需求相适应、与养老基本公共服务供给能力相匹配、与“长护险”制度相衔接的工作体系。进一步完善、规范各环节运作，使人社、民政、卫计等部门实现信息共享，形成协调推进的闭环式工作格局。

　　（2）加大服务载体建设力度，构建多层次服务供给态势。规范服务供应主体（供应商）资质和服务人员资质，实行服务机构的分类分级管理，是规范服务实施的重要条件。徐汇区民政局发挥公办养老机构保基本功能，与区发改委一起落实保基本养老机构服务收费管理的实施意见，规范多种模式下保基本养老机构收费标准，完善入住养老机构轮候机制。

　　（3）健全支付保障，试点开展长期护理保险制度。强化服务标准，形成徐汇区养老护理服务标准（长期护理保险42项），初步完成《徐汇区老年照护管理服务工作导则》，规范服务项目操作环节，监控服务实施质量，保障服务费用结算，提升养老服务水平。同时，完善“乐享晚年”和“短期托护”计划，逐步实现困难老年人能够及时享受基本养老公共服务，并为长期照料失能老人的家庭照料者提供自我调节机会。

　　（4）强化精准监管，优化养老服务环境。做实集内部制约、社会监管、专业监督为一体的事中事后监管体系。一是用信息化手段实现对服务机构的监管，建立居家、社区、机构服务运行监管系统。二是加强养老服务重点领域监管，委托第三方专业组织对养老机构及其他养老服务设施的消防安全进行定期检查。三是推进行业监管措施的落实到位，建立政府负责、多方协作、行业规范、公众参与的监管格局。

　　4、创新亮点

　　（1）评估标准科学化。按照上海市相关部门统一制定的老年照护需求评估标准，明确评估流程、分级方法以及对应的服务内容。

　　（2）申请渠道便利化。既可以现场申请，也可以电话申请，还可以互联网申请，方便了居民群众。

　　（3）服务流程规范化。形成多渠道的申请受理、统一评估标准、梯度化的照护资源、项目化的服务派送、第三方服务监管等规范、可持续、灵活、便捷的服务供给流程。

　　（4）需求评估专业化。由第三方社会评估机构按照相关要求独立完成，生成老年人的照护等级。

　　（5）服务管理平台化。“区平台”“街镇平台”“运行平台”各司其职，形成三足鼎立的服务支撑。

　　（6）政策支撑梯度化。坚持以社区居家照护为主导、以社区服务为支撑、以机构照护为补充，对现有政策制度进行梳理，在实践探索中，不断完善梯度化保障制度和政策支撑体系。

　　（7）服务承接多元化。通过政府购买服务的方式，委托专业组织、机构作为服务供给主体。

　　（8）服务监管智能化。通过“智慧管理”手段，监管服务人员的上门服务时间、服务点位、服务过程、服务结果和服务结算。

经验效果

　　1、取得成效

　　（1）资源得到整合优化。将原有分散化的民政、卫生、人社、街镇等部门的养老服务资源，纳入到统一规范的、跨部门的为老服务信息管理系统中，使资源得到进一步整合。将整合形成的统一评估标准，作为一把标尺评估社区老人的身体状况及养老服务需求，达到客观、公正、有执行力。

　　（2）参与主体形成多元。通过老年综合照护服务模式，推动和营造公平的发展环境，使政府转变职能，避免政府挤占市场发展空间，确保养老行业的可持续发展。多元主体的发展不仅有助于解决养老服务中政府单干的问题，也提供了服务对象选择的服务空间和服务项目，而且有助于培育区域经济发展新的增长点，推进产业结构转型。

　　（3）合作取得发展共赢。引导社会组织、多元化的服务机构来提供服务，创造从基本服务到照护，再到康复护理的多元化供给，满足老年人的多样化需求，将其打造成为政府与社会组织积极合作的服务架构。通过政府的引领，发挥社会参与的积极性，从长期护理保险到商业保险的介入，直至政府的托底政策，真正使居民群众有获得感，实现政府与社会组织之间的合作共赢。

　　2、客观评价

　　徐汇区积极承担国家、市级试点项目，先后被列为国家级医养结合试点区及上海市老年长期护理保险制度试点区。徐汇区民政局围绕创新服务、智慧管理、体系建设的工作理念，研究出台了《徐汇区老年照护统一需求评估试点方案（试行）》，并由上海市社会养老服务体系建设领导小组办公室进行转发，在全市形成了可推广、可复制的工作经验，得到了市委、市政府的高度肯定和社会的普遍认可，并多次代表市民政局接受全国老龄委、民政部调研，接待外省市的考察学习交流活动。

　　3、借鉴意义

　　通过两年多的实践，徐汇区不断将老年综合照护服务模式进行优化，基本形成了相互制约、相互依托又相互密切配合的相对独立的服务管理、服务运行、服务监督机制，并探索建立长护险制度，提高失能人员的支付能力，使其共享发展改革成果，健全社会保障体系，积极应对人口老龄化。将政府的为老服务资源进行统筹，将不同部门的评估标准进行整合，让有需求的老年人通过多渠道申请服务。管理部门受理响应，在完成第三方机构的评估后，便可在居家养老、机构养老等不同养老模式下享受养老服务并进行有序转介，使符合条件的老年人得到与其身体状况相适应的老年照护服务。通过不断整合部门资源，保障需求评估流程规范有序、后台无缝衔接，实施实时监管，培育养老服务市场，逐步形成“分工明确、梯度衔接、公平轮候、能进能出”的格局，让养老服务在阳光下运行。