编者按  社会力量参与养老服务业发展，面临许可难、用地难、运营难、融资难、服务质量不高等许多重难点问题，迫切需要降低创业准入的制度性成本，营造公平规范的发展环境，下大力气尽快破除养老服务业发展瓶颈。《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》提出要“在社会领域推进养老服务业简政放权、放管结合、优化服务改革。”寿光市政府提出“推进公办养老机构改革，实行集团化发展”的改革构想，组建了养老服务集团，激发市场活力和民间资本潜力，实现养老服务事业与产业协调发展。晋中市大力推动社会资本投入养老服务业，全市社会力量参与养老服务业得到了较快发展，社会力量逐步成为发展养老服务业的主体。北京市东城区建立了养老服务运营监管机制，实现养老机构服务能级的提升。

深化“放管服”改革篇（案例21）

北京市东城区构建养老服务市场监管体系

提升居家社区养老品质

基本情况

　　东城区地处首都功能核心区，区域面积41.84平方公里，下辖17个街道、182个社区，常住人口87.8万人，户籍人口97.4万人，户籍老年人口25.5万人，占总人口的26.18%，高龄老人5.3万人，占老年人口的20.78%。近年来，东城区老年人口呈现出三个明显特点：老龄化、高龄化、增速快，老龄化程度位居北京市前列，人口老龄化问题日益凸显。2016年，东城区民政局委托专业评估机构，依据老年人自理能力、家庭成员状况及特殊困难情况，经社区入户摸排、街道申报、评估公司信息反馈，累计为全区1.2万名老年人进行评估，全区托底保障老年人1587人，扶助保障老年人2333人，其中，常住托底保障老年人1078人，常住扶助保障老年人2224人。

主要做法

　　1、明确方向、政策先行

　　东城区区委、区政府于2016年8月出台了《东城区关于大力发展居家养老服务实施意见》，文件中明确提出建立养老服务运营监管机制，以保障和提高养老服务水平。按照文件要求，在区社区服务中心建立居家养老服务指导中心，在街道建立居家养老服务管理中心，在社区充分发挥社区自治组织的作用，初步实现区、街、社区互联互动、共同监管的构架格局。

　　2、专业引入、标准跟进

　　在2016年尝试性开展市场监管的基础上，2017年4月，我们正式启动了引入第三方专业机构进行市场监管的系统性研发工作。现已完成了“居家养老服务市场监督体系构建”的研究课题及实施方案，制定出了科学合理、难度适宜的1.0版评估指标体系，形成了《东城区居家养老服务监管评估指标（暂行）》，并印发了东城区居家养老服务《市场监管考核评估操作手册》，为进一步推进市场监管提供了科学依据及有效的评价工具。指标体系设计主要采取了可量化与不可量化指标相结合、分类评价及单项评价相结合，最终以总分形式对比所呈现出来的系统设计。评估指标由10个一级指标、29个二级指标和102个三级指标构成，总分100分。总体评价在90分及以上为优秀；80～89分为良好；70～79分为合格；69分及以下为不合格。

　　评估指标主要内容及权重如下：（1）运营环境评价：占比10%，主要了解及评价驿站的运营环境情况，包括驿站外部标示、内部功能分区、环境营造、上墙公示等；（2）运营人员评价：占比10%，主要了解及评价驿站运营商团队建设情况，包括能力要求、素质要求、持证上岗等；（3）制度建设评价：占比10%，主要了解及评价驿站运营商制度建设情况，包括人事管理制度、服务质量监管制度、安全管理制度、财务管理制度、客户管理制度、档案管理制度、卫生管理制度、后勤保障制度等；（4）服务需求评价：占比10%，主要了解及评价服务对象的需求信息，及时掌握更新等情况；（5）服务能力评价：占比20%，主要了解及评价驿站运营商的服务能力情况，包括基础性服务能力、政府购买服务能力、自设服务项目能力、开展公益服务能力等；（6）服务实施评价：占比15%，主要了解及评价驿站服务实施情况，包括驿站现场服务、居家上门服务等；（7）投诉管理评价：占比10%，主要了解及评价服务对象的投诉处理情况，包括投诉发生率、投诉处理等；（8）外部服务资源整合评价：占比5%，主要了解及评价外部服务商引入情况等；（9）外部诚信记录评价：占比5%，主要了解及评价驿站运营商外部诚信情况，包括登记注册记录、税务诚信记录、公众评价等；（10）志愿者队伍建设评价：占比5%，主要了解及评价驿站志愿者组织建设情况。

　　该评价指标体系的设计，简单易行、清晰精准，实用性强。经过多轮政府相关部门、专家学者、居家养老服务商、社会组织等的讨论，获得了业界一致认可和高度评价，也是本项目最突出的亮点和最大的创新点。

　　3、分工合作、齐抓并进

　　在完成市场监管评估体系的基础上，为了更清晰地界定各方职责，使实施方案能够精准落地，经过多方协商讨论，确定了参与市场监管的五大主体及监管职责：区级监管、街道及社区级监管、第三方评估机构监管、服务对象监管和服务商自评。

　　（1）区级的主要职责如下。①运营商目录库建立。根据一线需求，有组织、有计划、有针对性地全面开展养老服务商招募工作，建立区级运营商目录库，由街道在目录库中以竞争性磋商的方式确定运营主体。②服务商培训。定期或不定期地举办区级养老服务商的集中培训，并不断加大政府购买培训服务的力度。③聘请第三方监管机构。代表政府开展本区的养老服务评价和评估工作，对全区养老服务市场监管进行整体把控。④实施监管信息化。负责市场监管信息化管理系统的统筹规划与分步实施。

　　（2）街道的主要职责如下。①运营商的甄别、筛选、准入与退出。②对政府托底及扶助群体的服务情况进行重点随访及跟踪，确保服务到位。③对驿站服务情况进行定期暗访抽查，获取一线真实数据与资料。④对驿站经营中出现的问题及时纠偏，并限期整改。⑤对限期不改或屡教不改的运营商启动退出程序。⑥按照市场监管流程，及时将各类信息汇总上报区级。

　　（3）社区的主要职责如下。①调查需求。不定期对辖区内老年人需求进行调研，尤其是托底和扶助保障群体。②服务监督。对驿站服务进行定期或不定期的监督。③满意度调查。对驿站服务的满意度进行定期及不定期的随访调查。④上报资料。按照市场监管流程要求，及时汇总上报各种数据及资料。

　　（4）第三方评估机构的主要职责如下。①服务商培训（按照政府委托计划开展）。②服务商准入、退出机制的评价与实施。③政府购买服务质量评价（全年2～3次循环）。④重点试点驿站“服务闭环行动”（3～5街道试点）。⑤全区居家养老服务质量总体评估报告。⑥辅助政府完成其他工作，包括咨询、指导等。

　　（5）服务商及服务对象的评价参与：①服务商要按照市场监管条例开展自评并随时纠错；②服务对象的评价，包括满意度调查等将涵盖在所有监管主体的评价内容里，是重要的评价及监管依据来源。

　　为了突出第三方评估机构的专业力量，在评价结果权重设计上，也采取了突出专业、各方辅助的基本原则。其中：第三方评估机构的评价结果占比55%，区级评价占比20%，街道/社区评价占比20%，服务商自评占比5%。

　　在齐抓共进的工作机制建立上，主要采取了分层次、分时段、分任务的综合监管实施策略。其中区民政、老龄部门，每季度考评一次；街道、社区居委会，每月考评一次，次月5日前将由主管主任签字、盖章后的考评表上报区社区服务中心；第三方评估机构，每两月考评一次，每单月10日前将考评表上报区社区服务中心；运营商自评，每月考评一次，当月25日前将考评表交街道社区服务中心，街道中心设专人收集存档，并于次月5日前由主管主任签字、盖章后报区社区服务中心；被服务对象满意度调查，伴随以上四个主体考评随时进行，考评分数权重列在四个主体考评分数之中。政府工作人员采取实地督查、入户抽查、暗访等形式，了解社区驿站的服务开展情况；社区居委会及第三方专业组织履行服务监督职能，深入托底老人家中和服务现场，掌握服务开展情况；运营商通过自评，检查自己是否达到各项指标要求，不断提高自律能力。

经验效果

　　1、居家养老服务运营日渐规范

　　截至目前，全区共建设并运营驿站14家，总面积3800平方米，街道共引入服务商12家，包括国有企业、社会组织及养老机构三种类型。本项目实施之前，各运营商对规范化运营的认知与理解还远不到位，各种困惑及问题不断出现。本项目的实施，尤其是政府及第三方评估机构与运营商、服务商的深入沟通及对运营商、服务商的系统培训，使各运营商、服务商自觉经营、规范经营、诚信经营的意识和主动性大大提高。大家一致表示：政府实施市场监管，不是站在我们的对立面，而是为了更好地让我们进步和成长，我们应该积极配合，把服务真的做好、做到位。目前，绝大多数运营商能够按照民政局、老龄办要求，将岗位职责、服务项目、收费标准、服务流程、服务监督管理等内容公示上墙，并逐步建立和完善了包括人员培训、持证上岗、投诉处理等在内的各项规章制度，初步实现了社区居家养老服务的规范化管理。

　　2、居家养老服务品质不断提升

　　（1）准入、退出及筛选有了标准。针对过去小、散、乱的局面，我们在全市范围内，率先以公开招投标的方式建立起区级养老服务运营商目录，鼓励引导具备专业能力的运营商跨街道、成规模、集约式承接社区养老服务驿站，有效推动了居家养老服务的专业化、品牌化、连锁化发展。

　　（2）服务资源横向整合有了依据。本项目实施之前，各个服务商之间的连接整合，由于缺乏标准与依据，各自为政，始终难以形成良好的服务链条。本项目实施以来，由于将外部服务资源整合作为市场监管评价指标之一，极大地推动了运营商与外部服务资源的对接。政府主动将区域内“北京通-养老助残卡”848家签约服务商信息提供给各驿站运营商，协助运营商整合为老服务资源，填补自身服务空白，不断提升驿站的综合服务能力。

　　（3）服务质量明显改观。本项目实施之前，对居家养老服务质量的监管仅仅停留在概念阶段和一般性抽查，并没有真正的体系构建和制度设计。本项目实施以来，由于评估指标的确定和服务质量监管的有效措施，使服务质量得到了明显改观。过去谈到监管，运营商、服务商的心理是认为政府是站在自己的对立面，因此被动接受监管，多半的心态是不配合、不积极。现在，运营商、服务商认识到市场监管的重要性，意识到服务质量是企业发展的生命线，因此，主动求变，主动求高品质、高定位、高服务水准，使得服务质量明显改观。

　　3、服务创新、特色服务不断涌现

　　由于市场监管评价的最终结果会大大影响到运营商、服务商的社会信誉、品牌、口碑、政府购买服务数量以及政府以奖代补获得的资金支持等，其本质与运营商、服务商的生存和发展息息相关，因此，各方主动增加特色服务、提高服务队伍专业实力的积极性不断提高。龙潭街道积极探索社区养老服务驿站与社会办医疗机构合作模式，为老年人提供上门及在站基础医疗服务，为长期卧床的老人进行急病诊断与医治，为托底老人制订“一对一”健康管理计划及个性化的护理计划。前门街道运用信息化手段，为托底老人配备定位腕表，确保老人的日常生活安全。目前，托底老人定位腕表配备率达100%。朝阳门、东花市街道分别引入颐悦崇恩和汇晨养老机构承接驿站运营，运用机构式服务理念和标准，发挥专业服务优势，打造机构式服务进居家；建国门街道通过引入社会组织，注入公益力量，发动志愿者及社区老年人，开展低偿与无偿相结合的养老服务；和平里、体育馆路街道引入慈爱嘉，深入挖掘居家健康指导、康复护理等健康医疗服务项目，探索医养结合服务模式等。

　　东城区居家养老服务监管项目，开创了政府与专业第三方机构合作，简政放权，共同构建具有科学性、专业性、前瞻性、系统性、可复制、可推广、可借鉴的居家养老服务市场监管体系的先河，是目前市场上少有的成功实践与探索案例，对推动居家养老服务向纵深发展具有重大的现实意义和深远影响。