编者按 社会力量参与养老服务业发展，面临许可难、用地难、运营难、融资难、服务质量不高等许多重难点问题，迫切需要降低创业准入的制度性成本，营造公平规范的发展环境，下大力气尽快破除养老服务业发展瓶颈。《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》提出要“在社会领域推进养老服务业简政放权、放管结合、优化服务改革。”寿光市政府提出“推进公办养老机构改革，实行集团化发展”的改革构想，组建了养老服务集团，激发市场活力和民间资本潜力，实现养老服务事业与产业协调发展。晋中市大力推动社会资本投入养老服务业，全市社会力量参与养老服务业得到了较快发展，社会力量逐步成为发展养老服务业的主体。北京市东城区建立了养老服务运营监管机制，实现养老机构服务能级的提升。
深化“放管服”改革篇（案例19）
山东省寿光市以市场化为导向、以集团化为依托，创新县域公办养老机构改革新模式
基本情况
寿光市为山东省潍坊市下辖县级市，地处山东半岛北部，总面积2072平方公里，总人口107万人，其中60岁及以上老年人23.4万人，80岁及以上老年人3.5万人，老龄化程度较高。为积极应对人口老龄化的严峻挑战，近年来，寿光市政府通过实施公办养老机构改革，走集团化发展的路子，实现了养老服务事业与产业的协调发展。
为增强公办养老机构的发展活力，建立公平竞争有序的养老市场发展环境，2016年，寿光市政府审时度势，大胆提出“推进公办养老机构改革，实行集团化发展”的改革构想，坚持以公办养老机构改革为切入点，以市场化为导向，以集团化为依托，积极推动养老服务业规模化、连锁化、品牌化建设。按照开展机构、社区、居家养老服务的不同形式，先后设立了寿光市久久康乐老年服务有限公司、寿光市福缘工程管理服务有限公司和寿光市居家养老服务中心，服务范围涉及特困群众供养和城乡社区、居家养老服务，以及高、中、低档不同层次、多样化的社会化机构养老，蹚出了一条养老服务业集团化发展的路子。
主要做法
近年来，寿光市政府高度重视社会经济与老龄事业的协调发展，全市先后建成养老机构7处，养老床位7040张，城市社区日间照料中心13处，农村幸福院77处，形成了养老服务业全域覆盖，但也暴露出了一些亟须解决的问题。如：仅靠政府包办的公办养老机构运营机制单一、僵化，缺乏加快发展、扩大发展的动力；城乡养老发展不平衡，养老服务供给结构不合理，失能、失智老年人专业照料服务机构缺乏，居家养老服务、社区养老服务等服务模式发展滞后；具有示范带动作用的养老服务品牌没有形成等。面对这些情况，寿光市政府在认真调研论证的基础上，决定大力推进公办养老机构改革，走养老服务业集团化发展的路子。
一是大胆改革，为集团化发展奠定基础。2015年，寿光市政府根据国家、省、市关于推进公办养老机构改革的要求，注册成立了国有养老企业——寿光市久久康乐老年服务有限公司，将寿光市老年服务中心、寿光市榆园老年公寓两个公办养老机构委托该公司运营，原养老机构的资产由公司负责使用管理，工作人员全部转为公司职工。公办养老机构通过改革，既保证了国有资产不流失、养老功能不改变，又使各养老机构的管理人员在企业化管理的实践中积累了经验，为集团化发展奠定了基础。
二是扩大体量，丰富业态，搭建集团化发展框架。集团化发展对企业的规模、个数都有明确要求。对此，寿光市以集团化定位，不断拓展服务范围，扩大服务领域，发展新项目，使养老服务业在机构规模、服务范围等方面都得到了快速发展。2016年，寿光市采取PPP模式投资1亿元，开工新建一处占地52.8亩、建筑面积3万平方米的养老项目——福缘颐养中心；新成立的寿光市居家养老服务中心，通过对农村幸福院进行托管运营试点，探索积累了管理运营经验，为下一步连锁经营管理农村幸福院奠定了基础。目前，养老服务集团已管理运营寿光市社会福利中心等养老服务机构5个，集团化发展的框架已经形成。
三是理顺关系，加快集团化发展步伐。养老服务业集团化发展不是简单的机构组合，而是涉及体制机制的变革，不管是集团领导班子建设、管理团队组建，还是集团的内部架构、发展规划等，各个环节都要认真谋划。对此，寿光市成立了由市改革办、国资办、民政局、人社局等部门组成的养老服务业集团化推进工作组，在充分调研、科学论证的基础上，制订了集团化发展方案，并在实践中不断调整优化，确保改革具有较强的科学性和可操作性，保证了养老服务业集团化改革的顺利推进。如在发展规划中，将居家养老服务加上了家政服务内容；将养老服务链条进一步延伸，加上了老年用品的经营、养老护理员的培训等，不但使集团化发展的目标进一步充实，而且实现了互相支持、互相补充的优势。
寿光市坚持问题导向，积极推进公办养老机构改革，通过改革解决问题，坚持市场导向，实行集团化发展，激发了养老服务业的发展活力，促进了养老服务业的连锁化、规模化、品牌化和产业化发展。
经验效果
寿光市推进公办养老机构改革，实行养老服务业集团化发展虽然时间较短，有些工作还在探索推进中，但改革带来的经济和社会效益已得到初步显现，主要表现在以下三个方面。
一是有利于激发公办养老机构发展活力。公办养老机构实行公司化管理，企业自主经营权得到有效保障，对养老机构进行技改投资的力度明显加强。自推行公办养老机构改革以来的一年多时间里，集团已注入资金300多万元，对部分服务设施进行了升级改造；同时，通过推行股权激励机制，将部分股权分配给职工和业务骨干，使其成为股东，将公司效益与职工利益直接挂钩，进一步激发了职工的责任感，充分调动了他们的工作积极性、主动性。通过公司化管理，养老机构的管理水平、工作效率、服务质量明显提升，得到了入住老年人的肯定和社会各界的好评，机构效益亦明显提高，改变了以前年年亏损的局面，职工工资人均提高了1000余元。
二是有利于集聚优势资源，打造养老服务品牌。公办养老机构建设起步早，不管是设施设备还是人力资源，都比民办养老机构有优势。在推行公办养老机构改革中，可将这些优势集聚起来，最大限度地进行优化；同时借鉴外地经验和做法，不断完善各项管理制度，积极推行标准化管理。每一项改革的推进和管理措施的落实都先经过试点，成功后在集团统一推广，让每一个机构都得到全面提高、均衡发展，实现了养老服务品牌效应。
三是有利于养老服务业全面规划和养老服务产业化发展。养老服务集团组建后，注重根据全市养老服务业发展需要去研究市场，根据老年人需求去培育产品。在机构养老方面，集团以标准化建设为引领，全面提升服务质量，不断完善医疗康复资源配置，逐步向医养结合型转变，努力提升康复护理水平，以满足老年人对养老、医疗、康复的综合需求。针对居家养老服务和社区养老服务发展慢的问题，集团成立了居家养老服务中心，大力发展居家养老服务，推进居家养老服务体系建设。针对农村养老服务相对滞后的现状，集团以托管农村幸福院运营为突破口，采取先试点，再连锁发展的方式，取得初步成效。以上做法，为全市养老服务业总体规划和产业发展提供了现成的案例和经验。